Regresar a la lista artículos | Inicio

¿ Porqué se Necesita una Reforma a las Tarifas de Electricidad?

En un sistema eléctrico eficiente, las tarifas deben reflejar los costos, incentivando a los consumidores a tomar decisiones eficientes sobre el consumo de energía.

Verónica Irastorza*

Las tarifas eléctricas eficientes son un elemento clave para un sistema eléctrico eficiente. En México como en muchos otros países, las tarifas se han utilizado históricamente como instrumento político dando por resultado tarifas que no reflejan los costos. Idealmente, las tarifas eléctricas deben ser comercialmente viables y señalar a los consumidores el costo de proporcionar el servicio. Esto es importante tanto para la eficiencia como para la equidad. Las tarifas correctas incentivan a los consumidores a tomar decisiones eficientes sobre el consumo de energía y evitan los subsidios cruzados.

Tarifas Comercialmente Inviables

Las tarifas deben ser lo suficientemente altas y la regulación predecible para proporcionar un retorno razonable en la inversión (incluso si los "inversionistas" son los ciudadanos de México) y el suficiente ingreso para permitir el mantenimiento y la ampliación adecuados del sistema. Cuando los ingresos totales de la tarifa no son suficientes para cubrir los costos de la Comisión Federal de Electricidad (CFE) y de Luz y Fuerza del Centro (LFC), la diferencia debe cubrirse con ingresos del gobierno, o bien la calidad del servicio sufre pues no hay fondos para financiar la ampliación y el mantenimiento adecuados. La baja calidad del servicio afecta a la economía de la nación, daña al equipo eléctrico y afecta la calidad de vida en México. Las tarifas están subvencionadas cuando los ingresos por tarifas están por debajo de los costos de poseer, operar y ampliar el sistema eléctrico. Sin embargo, las tarifas no deben incluir ineficiencias de CFE y de LFC¹. Según estimaciones oficiales, las tarifas de CFE y LFC están por debajo de los costos. El gráfico 1 muestra los subsidios totales de la electricidad.

El uso de recursos públicos para apoyar al sector eléctrico puede venir a expensas de programas públicos más críticos. En los últimos años los subsidios anuales de la electricidad excedieron el uno por ciento del PIB, cifra similar al gasto total en la reducción de la pobreza y mayor a los gastos totales en educación media. Además, prácticamente todos los usuarios domésticos reciben un subsidio sin importar su nivel de ingreso

Gráfica 1: Subsidios Eléctricos
(en pesos de 2006 )

Fuente: Sexto Informe de Gobierno del Presidente Vicente Fox Quesada, Septiembre 2006

La gráfica 2 muestra las relaciones históricas costo contable/precio de CFE por tipo de usuario. Cuando la relación está debajo de 1, significa que la tarifa no cubre los costos contables de CFE². Los mayores subsidios se dan a los usuarios domésticos y agrícolas, cubriendo menos de la mitad de los costos de CFE mientras que los usuarios comerciales son el único grupo que paga por arriba de los costos contables. La diferencia entre precio y costo es aún más significativa en el caso de LFC.

Gráfica 2: Relación precio/costo

Elaborado con datos del Sexto Informe de Gobierno del Presidente Vicente Fox Quesada, Septiembre 2006

Tarifas Ineficientes e Inequitativas

La electricidad debe generarse y entregarse cuando se necesita. La demanda varía durante el día y el perfil de uso también cambia por estación. Por ejemplo, el aire acondicionado causa típicamente picos en las tardes de verano. Las unidades de generación que se necesitan para producir electricidad adicional para satisfacer las demandas máximas (plantas pico) tienen generalmente costos de operación mayores que las plantas que funcionan a una tasa constante (plantas base). Además, las plantas pico funcionan típicamente durante relativamente pocas horas máximas por año, y están ociosas el resto del tiempo. Correspondientemente, la transmisión y las redes de distribución deben planearse para transportar las cargas máximas, también creando capacidad que no se usa en otras horas. El costo de proporcionar electricidad, por lo tanto, varía durante el día y por estación.

En México, las tarifas residenciales dan señales exactamente opuestas a estas señales del costo. En el verano, cuando los costos son más altos, las tarifas del verano ofrecen descuentos sobre tarifas fuera de verano³. Aunque los usuarios agrícolas representan cerca de 5 por ciento de ventas de CFE, los subsidios a estos usuarios ilustran claramente las distorsiones de los subsidios (14 por ciento de los subsidios totales de acuerdo a cifras oficiales). Las tarifas agrícolas subsidiadas promueven el equipo de bombeo ineficiente y el desperdicio de agua.
Es importante que la elección de consumo de electricidad sea eficiente para que México derive la máxima ventaja de sus recursos. Si la tarifa es demasiado alta, los consumidores renunciarán al uso eficiente de la electricidad o invertirán en opciones alternativas con costos más altos que el costo de proveer sus necesidades energéticas con electricidad. Además, si las tarifas son demasiado altas, resultan en capacidad ociosa que es otra forma de ineficiencia. Por otra parte, las tarifas demasiado bajas incentivan al desperdicio e incrementan la necesidad de invertir en capacidad que cuesta más de lo que ésta vale para los consumidores. Las tarifas deben diseñarse de tal manera que el precio por KWh adicional (precio marginal) que paga un usuario refleje el costo de proveer un KWh adicional (costo marginal) a ese usuario.

Los elementos de equidad tarifaria más importantes son:

1) Los usuarios similares deben pagar las mismas tarifas. Las diferencias en tarifas entre los tipos de usuarios deben basarse en la diferencia en los costos de servicio y su probabilidad de reaccionar a los cambios en los tarifas⁴ .
2) Los subsidios cruzados deben permitirse solamente hasta el punto que se estime que los costos del subsidio cruzado (en términos de eficiencia perdida y justicia) están justificados con base en otros beneficios.
3) Los cambios importantes en tarifas deben implantarse paulatinamente para evitar impactos dramáticos en los recibos y dar los consumidores tiempo para ajustar sus patrones y niveles de consumo.
4) Los cambios en las tarifas para eliminar subsidios a los consumidores residenciales y agrícolas no se pueden realizar, si no se sustituyen con otras formas de ayuda a los grupos que la política social de México defina como necesitados.

1. Los subsidios cruzados crean aún más distorsiones

De acuerdo a Gasca Neri y Fuentes Samaniego, las tarifas mexicanas están únicamente subvencionadas de manera cruzada y no son demasiado bajas a nivel agregado⁵. Si éste es el caso, la ineficiencia es compuesta. Si la diferencia entre la tarifa y el costo marginal se deriva de cargar una tarifa por arriba del costo marginal a otros usuarios (en vez de subsidios del gobierno a las paraestatales), la ineficiencia crea aún más distorsiones porque desalienta el consumo de los usuarios a quienes se les cobra excesivamente, cuando a CFE le costaría menos que el valor que le asignan dichos consumidores. Por ejemplo, los usuarios podrían instalar su propio generador a un costo más alto que el costo marginal (pero menor a la tarifa) de CFE.
2. Subsidios cruzados entre diferentes tarifas para los mismos tipos de usuarios.
Aunque se necesita conocer los costos marginales geodiferenciados para cuantificar los subsidios cruzados dentro de la clase residencial, con la información disponible algunos problemas son evidentes. La estructura de bloque de las tarifas residenciales, particularmente los bajos primeros bloques y la característica que extiende dichos bloques durante el verano en zonas cálidas, crea el potencial para los subsidios cruzados dentro de las diferentes tarifas residenciales.

Tabla 1: Tarifas Para Uso Doméstico

Fuente: CFE, Tarifas en Septiembre de 2006

La gráfica 3 muestra las ventas promedio por usuario residencial para ciertas tarifas. Las diferencias en el uso mensual se deben en gran medida al aire acondicionado. Como podemos ver, la tarifa 1F, que es la mas subvencionada, es también la que muestra las mayores diferencias entre los meses de verano y el resto del año.

Gráfica 3: Ventas Promedio por Tipo de Tarifa Doméstica

Este tipo de subsidio, el llamado “al aire acondicionado”, es no solamente regresivo (la gente pobre no tiene aire acondicionado) sino también incentiva el crecimiento de sistemas de aire acondicionado ineficientes y el uso de electricidad en las regiones más calientes. La nueva tarifa doméstica de alto consumo (DAC) ha limitado este incentivo, pero aún se necesita una reestructuración más profunda⁶. Únicamente el 2 por ciento de los usuarios residenciales se encuentran en esta tarifa debido a que su consumo mensual promedio en los 12 meses anteriores excede el límite de consumo impuesto (que va desde los 250 KWh para la tarifa 1 hasta 2500 KWh para la tarifa 1F). La tabla 2 muestra la tarifa DAC:

Si bien la tarifa DAC podría ser una mejora (si los cargos se acercan al costo marginal) para los pocos usuarios a los que aplica, su alcance es limitado. En Baja California, los cargos son mayores en los meses de verano, lo cual es consistente con los patrones estacionales del costo de servicio.

Mecanismos de Subsidio Propuestos

La electricidad subvencionada no es una buena idea. Los fondos públicos pueden destinarse de manera más eficiente. Para los usuarios agrícolas, los precios de la electricidad deben fijarse a niveles eficientes, de modo que los usuarios reciban la señal de precios correcta para basar sus decisiones respecto al tipo de cultivo, tecnología de irrigación y eficiencia de bombeo. Una mejor opción sería otorgar subsidios directos a la industria agrícola sin relación al consumo de electricidad. El subsidio directo podría tomar la forma de pagos explícitos por hectárea o sobre otra base. Los subsidios a los consumidores residenciales necesitados (definidos en cuanto a la elegibilidad para otros tipos de subsidios de gobierno) podrían destinarse en forma de descuentos en impuestos, vales de despensa u otras formas de ayuda financiera que no estén atadas directamente al consumo de electricidad. Si esto no es factible, el subsidio a las tarifas de electricidad debe otorgarse en forma de reducciones en el componente fijo de las tarifas, dejando los cargos por kWh al nivel que proporcione una señal de precio eficiente. Estos subsidios se podrían financiar mediante el pago directo del gobierno a las compañías o elevando las tarifas para el resto de los consumidores de manera transparente, manteniendo el precio para el consumo marginal cerca del costo marginal.

El primer paso para una reforma de las tarifas es realizar un análisis de costo marginal detallado y determinar las tarifas eficientes. También podría necesitarse un plan de transición para mover tarifas a los niveles óptimos, con el subsidio proporcionado directamente por el gobierno, o subsidios cruzados eliminados paulatinamente en un periodo de tiempo específico. Los subsidios transitorios del verano a los consumidores en regiones calientes podrían darse en forma de un crédito fijo mensual, en vez de ofrecer cargos por abajo del costo por kWh.

¹ El determinar las ineficiencias es una labor compleja. Las comparaciones con otras empresas por ejemplo, requieren tomar en cuenta las diferencias entre ellas que causan diferencias en costos. Esta discusión por tanto la dejamos para otro artículo.

² Se calculan los subsidios con base en costos contables, asignando costos a los diferentes tipos de usuarios mediante el método de costo del servicio. Dicho método asigna los costos totales a categorías funcionales (generación, transmisión, distribución), los clasifica según los causantes de costo de energía, demanda o consumo y en base a ello determina los costos correspondientes a cada tipo de usuario. Existen otros métodos para asignar los costos totales del sistema a los diversos tipos de usuarios.. Sin embargo, probablemente los costos cubiertos por los usuarios domésticos y agrícolas resultarían bajos independientemente del método que se usase.

³ El verano se define como los seis meses consecutivos más calurosos del año.

⁴ Por ejemplo, cuando un consumidor decide optar por la autogeneración cuando el costo de dicha alternativa es mayor al costo (pero no la tarifa) que ofrece la compañía de electricidad.

⁵ Ver Neri y Fuentes Samaniego, Desarrollo y Competitividad, Energía a Debate, Agosto de 2006.

⁶ Además, los usuarios en la tarifa DAC pueden contratar servicio en media tensión y reducir su tarifa considerablemente.

*Economista egresada de la Universidad Iberoamericana y Maestra en Políticas Públicas por la Universidad de California en Berkeley. Trabajó en la oficina de asesores del Secretario de Energía y ahora es consultora en materia de energía y agua en la empresa NERA Economic Consulting en San Francisco, California (Verónica.Irastorza@nera.com)