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Energía en el Plan de Desarrollo

El denominador común de los proyectos de Fox y Calderón es la ausencia de interés por construir y conducir una política energética integrada y de Estado.

SERGIO BENITO OSORIO*

El Presidente Felipe Calderón presentó, el pasado 31 de mayo, el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 que, según la letra del Artículo 26 Constitucional, “…(sujetará) obligatoriamente los programas de la Administración Pública Federal”. De acuerdo a la legislación vigente¹ , la concepción, formulación y puesta en práctica del plan son facultades del Ejecutivo Federal, mientras al Congreso de la Unión sólo le queda conocer el documento y observar que los instrumentos esenciales de la política económica –presupuesto y ley de ingresos– sean congruentes con las definiciones muy generales que contiene el plan.

En realidad, se trata de un ejercicio que, desde el punto de vista legal, carece de mayor significado porque el sistema, llamado de “planeación democrática ”², no contiene mecanismos específicos de formulación, aprobación y evaluación por parte del Poder Legislativo, de suerte que se pudiera hacer un seguimiento puntual de las políticas y programas del gobierno. Queda, entonces, para el sistema presidencialista que tenemos, como la expresión de las intenciones del nuevo Jefe del Ejecutivo en las distintas materias de su ámbito de gobierno.

Desde 1983 (año en el que se creó la Ley de Planeación) la presentación del Plan Nacional de Desarrollo (PND) ha sido el cumplimiento de un formulismo legal. Por ejemplo, Vicente Fox, en 2001, inscribió como uno de los objetivos principales de su gobierno un crecimiento económico de 7% anual y, en materia de energía, un conjunto de medidas³ que deberían llevar a una extracción de 3,875,000 y una exportación de 1,850,000 barriles diarios de petróleo⁴ .

Hoy, todos podemos corroborar que aquellos propósitos no pudieron cristalizarse. Aunque quizás lo más lamentable, desde el punto de vista de la reflexión que la sociedad mexicana debería hacer (a través de sus distintas instituciones), es la ausencia de mecanismos de evaluación de las políticas públicas empleadas y de mecanismos transparentes que pudieran favorecer la construcción de consensos plurales para el cambio.

En este 2007, Felipe Calderón se propone, si las condiciones le son favorables, alcanzar un crecimiento anual del PIB hasta del 5% para obtener una mejora en el producto per cápita de “al menos” 20% en el sexenio⁵. Visto así, es evidente que el escepticismo del público pudiera ser una reacción previsible y justificada.

De modo más específico, resulta interesante comparar (aunque sólo sea de manera resumida) las propuestas, en materia de energía, que al arranque de su administración han postulado las dos administraciones de Acción Nacional (ver recuadro).

Vicente Fox Quezada 2001 - 2006	Felipe Calderón Hinojosa 2007-2012
Asegurar el abasto suficiente de energía, con estándares internacionales de calidad y precios competitivos.	Asegurar un suministro confiable, de calidad y a precios competitivos de los insumos energéticos que demandan los consumidores.

Hidrocarburos:

· Incremento de la extracción de hidrocarburos, particularmente del abasto de gas natural, a través de la producción y de la importación de gas natural licuado.	· Fortalecer las atribuciones rectoras del Estado sobre reservas y administración óptima de recursos, procurando equilibrar extracción e incorporación de reservas.
· Aumento de las reservas, estableciendo ritmos de extracción.	· Fortalecer exploración y producción de crudo y gas, la capacidad de refinación, almacenamiento y transporte.
· Fortalecimiento de la capacidad de refinación y petroquímica a través de fomentar la inversión privada.	· Fomentar mecanismos de cooperación para la ejecución de proyectos de infraestructura energética de alta tecnología.
· Nuevo régimen fiscal para Pemex que le permita mayores márgenes de inversión.	· Revisar el marco jurídico para fortalecer a Pemex y promover condiciones de competencia en áreas que puedan incorporar inversión complementaria.

Electricidad:

· Establecimiento de un mercado eléctrico.	· Fomentar niveles tarifarios con una operación eficiente de las empresas.
· Independizar el Sistema Nacional de Transmisión de electricidad, facilitando el acceso libre a terceros.	· Prestación del servicio con un alto nivel de confiabilidad e impulso de proyectos que no constituyen servicio público.
· Subsidios explícitos en el consumo.
· Fortalecimiento del ente regulador.	· Fortalecimiento del ente regulador.
· Fomento al ahorro, la cogeneración y la incorporación de energías renovables.	· Fomentar el aprovechamiento de fuentes de energía renovable, incluyendo la cogeneración.
· Apoyo financiero suficiente para la investigación científico técnica.	· Fortalecimiento de los institutos de investigación del sector
· Programa de electrificación rural.	· Ampliar la cobertura del servicio eléctrico a comunidades remotas.
· Fortalecer la seguridad nuclear.

Sustentabilidad y cambio climático:

· Mejora de los combustibles hasta alcanzar estándares internacionales en contenidos de azufre.	· Promover el uso eficiente de la energía e intensificar los programas de ahorro.
· Operación del mercado de intercambio de bonos de carbono.	· Adopción de estándares internacionales para emisiones vehiculares, y fomento de sistemas eficientes de transporte público y ferroviario.
· Mitigar emisiones de gases efecto invernadero.	· Difusión de información sobre impactos, vulnerabilidad y medidas de adaptación al cambio climático en diferentes sectores socioeconómicos y sistemas ecológicos.

Como se podrá observar, hay una gran coincidencia temática –y hasta de fraseo– de los dos gobiernos. Aunque ciertamente también hay diferencias de énfasis, por ejemplo, en el caso de Fox, se advierte con claridad el interés por la apertura de sector energético a la inversión privada, mientras que Calderón se presenta con mayor discreción al respecto. Hay asuntos nuevos, como el cambio climático y la declinación de Cantarell que reducirá las expectativas de extracción y exportación petrolera. Sin embargo, me parece que hay un denominador común en los dos propósitos: la ausencia de interés por construir y conducir una política energética integrada.

A nivel temático, estas propuestas tienen una gran coincidencia, aún con otras que se han presentado a la opinión pública desde una perspectiva política distinta. Sin embargo Calderón, Fox –e incluso Zedillo– coinciden en tratar los hidrocarburos, la electricidad, el carbón, la energía nuclear y los recursos renovables como negocios separados cuya función, que el mercado se encargará de hacer coincidente, es mejorar la rentabilidad de la economía a través de suministros suficientes a precios competitivos.

Desafortunadamente, los resultados de esta visión en los últimos años muestran que fragmentar al sector y neutralizar la planeación del complejo energético, que es estatal y no privado, conduce al aumento de precios, al agotamiento acelerado de los recursos y a la vulnerabilidad de la seguridad energética nacional. Hay distintos ejemplos, pero quizás el más conocido sea el de la electricidad, cuyas tarifas se han incrementado perdiendo la ventaja que en otros tiempos tuvo el país, debido a que la generación se concentró en ciclos combinados insumidores de un combustible –gas natural– que el país no producía en la magnitud y la oportunidad requerida, por lo que se ha tenido que importar a precios extraordinarios, impactando no sólo las tarifas, sino a un gran número de empresas que dependen del gas en su formación de costos y competitividad externa.

La falta de planeación entre extracción de petróleo e incorporación de reservas ha llevado a que, en menos de una década, entrara en declinación acelerada el principal yacimiento de México, sin que hoy día se tenga garantizado el sustituto para los requerimientos energéticos y económicos del país. Por otra parte, las importaciones de productos petroquímicos y refinados crecen hasta alcanzar magnitudes (40 % en el caso de las gasolinas) que debieran interpretarse como graves para la seguridad energética nacional.

Los resultados aludidos ciertamente pueden explicarse no sólo por la falta de planeación, digamos también por la confiscación que la Secretaría de Hacienda ejerce sobre el flujo de las ventas de Pemex y de la CFE, dada la debilidad estructural de la recaudación de otras contribuciones. Pero estas y otras razones serían insuficientes si no se toma en cuenta claramente la decisión, explicita o no, de los últimos gobiernos por desprenderse de las empresas públicas y, en ese sentido, se ha motivado su desinterés por construir una política de Estado fundada en el verdadero fortalecimiento y la operación sana de los organismos públicos paraestatales del sector.

El debate sobre la apertura a la inversión privada del sector energético mexicano lleva más de quince años. Los últimos gobiernos se han empeñado (sin la fuerza política requerida) en promover distintas formas de participación privada, incluso en abierta contradicción con la legislación vigente. Los resultados no han sido los mejores y, en cambio, se han creado problemas que ya son agobiantes y que pudieran rebasar el ámbito energético.

Por ejemplo, llama la atención la falta de definición sobre un problema enorme que el PND del presidente Calderón no trata: el financiamiento o los “pidiregas” de las empresas públicas. Pemex y CFE han acumulado una deuda tan grande que dentro del sexenio que corre puede hacer crisis y va a obligar a una renegociación de gran complejidad. Para señalar sólo el caso de Pemex, durante los últimos ocho años, más del 70 % de la inversión anual de esta empresa –que ronda los diez mil millones de dólares– se ha venido realizando con pidiregas, a costos financieros muy altos, y con una revolvencia que no está garantizada. ¿El nuevo gobierno pretende continuar con la misma estrategia de financiamiento?

En fin, es muy interesante que el presidente Calderón coloque en un plano relevante los asuntos que tienen que ver con el calentamiento global y que pretenda “fortalecer las atribuciones rectoras del Estado sobre reservas y equilibrando la extracción e incorporación de reservas”. Habrá que esperar los programas sectoriales, que profundizarán las orientaciones del PND.

¹Ley de Planeación.
²Concepto que, para la formulación del PND 2007-2012, fue interpretado como un proceso de consulta popular a través de internet.
³Programa Sectorial de Energía 2001-2006, Plan nacional de Desarrollo, pp. 76, 77.
⁴Cabe mencionar que 2006 cerró con un promedio de extracción de 3,256,000 y una exportación de 1,793,000 barriles diarios, cifras que por supuesto son inferiores a las pretendidas y contrastan con los promedios de 2001: 3,127,000 y 1,755,000 barriles diarios; es decir, que la extracción y la exportación crecieron, durante seis años, en promedio menos del 1%.
⁵Ver PND 2007 – 2012, pp. 26 y 27.

*Es licenciado en Economía y coordinador de asesores de la fracción parlamentaria del PRD en el Senado de la República. Ha sido diputado federal por el PRD y presidente de la Comisión de Energéticos, así como consejero de México para Asuntos Agropecuarios en Europa y representante para las Negociaciones de México en el GATT. (sosorir@hotmail.com)